Coalizões de poder e hegemonia narrativa na política de pagamento por serviços ambientais no Brasil

Resumo

Este artigo analisa o processo de formulação da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), um marco legislativo abrangente que institucionalizou um sistema nacional de PSA no Brasil. Embora a PNPSA abranja estruturas de governança, mecanismos de financiamento e diretrizes de implementação, este artigo concentra sua análise na dimensão mais contestada da política: a elegibilidade de áreas de conservação legalmente obrigatórias — Áreas de Preservação Permanente (APPs), Reservas Legais e Áreas de Uso Restrito — para recebimento de pagamentos por serviços ambientais com recursos públicos. O estudo demonstra que a combinação de coalizões dominantes e narrativas hegemônicas produziu um resultado de política pública consistente com a captura institucional sob o discurso da sustentabilidade. Dois referenciais teóricos complementares são mobilizados:
o Advocacy Coalition Framework (ACF), que examina como sistemas de crenças e o aprendizado orientado a políticas públicas estruturam coalizões de atores; e o Narrative Policy Framework (NPF), que investiga como as narrativas de política pública legitimam posições e constroem significados morais. Do ponto de vista metodológico, a pesquisa aplica análise de conteúdo qualitativa de documentos legislativos, transcrições de audiências públicas e reportagens jornalísticas, com suporte de triangulação de dados. Os resultados revelam a predominância de uma coalizão composta por representantes do agronegócio e atores aliados, que reinterpretou o conceito de “adicionalidade” e consolidou uma narrativa moral que legitima a compensação pela conservação legalmente obrigatória. A discussão evidencia que, embora a PNPSA seja institucionalmente inovadora, ela reforça padrões históricos de concentração de poder e representação desigual na governança ambiental brasileira